Обласна рада прийняла рішення від 22 лютого 2019 року № 443-16/VІІ ,,Про Антикорупційну програму Дніпропетровської обласної ради на 2019 − 2020 роки”, далі – Антикорупційна програма, яка погоджена Національним агентством з питань запобігання корупції (рішення від 26 квітня 2019 року № 1185).
Антикорупційна програма передбачає проведення ряду запланованих заходів щодо усунення виявлених корупційних ризиків у діяльності обласної ради. Закріплені відповідальні особи за їх виконання, строки та необхідні ресурси.
Одним з перших заходів 2019 року заплановано проведення навчання для депутатів обласної ради на тему ,,Запобігання та врегулювання конфлікту інтересів” та розміщення зазначеної інформації на офіційному веб-сайті обласної ради.
Відповідальним за виконання заходу визначений начальник відділу антикорупційної політики та прав людини виконавчого апарату обласної ради.
Відділом антикорупційної політики та прав людини підготовлені відповідні матеріали по цій темі та пропонуються депутатам обласної ради, як узагальнений матеріал з інформаційною темою.
У поданій нижче інформації використані посилання на Конституцію України від 28 червня 1996 року № 254к/96-вр, Закон України ,,Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 2019 року № 280/97-ВР (зі змінами) (далі – Закон № 280/97-ВР), Закон України ,,Про запобігання корупції” від 14 жовтня 2014 року № 1700-VІІ (зі змінами) (далі – Закон № 1700-VІІ), Методичні рекомендації щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, затверджені рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції (далі – НАЗК) 29 вересня 2017 року № 1839 (далі – Методичні рекомендації), Регламент Дніпропетровської обласної ради VІІ скликання, затверджений рішенням обласної ради від 19 лютого 2016 року № 9-2/VІІ (зі змінами) (далі – Регламент), Постанову Великої палати Верховного Суду України від 20 березня 2019 року по справі № 442/730/17, оприлюднену 02 квітня 2019 року.
Викладення матеріалу.
Для більш детального розгляду питання запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності депутатів місцевих ради дозвольте нагадати, що таке місцеве самоврядування, рада як виборчий орган, депутати ради, їх права та обов’язки.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Статтею 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і Законів України в порядку, встановленому Законом як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
У частині першій статті 1 Закону № 280/197-ВР передбачено: представницький орган місцевого самоврядування – виборчий орган (рада), яка складається з депутатів і відповідно до Закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення;
загальний склад ради – кількісний склад депутатів ради, визначений радою відповідно до Закону;
склад ради – кількість депутатів, обраних до відповідної ради, повноваження яких визнано і не припинено в установленому законом порядку;
правомочний склад ради – кількість депутатів, обраних до відповідної ради, повноваження яких визнано і не припинено в установленому законом порядку, яка становить не менше як дві третини від загального складу ради.
Відповідно до частини другої статті 10 Закону № 280/97-ВР передбачено, що обласні та районі ради є органом місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад.
Згідно зі статтею 46 Закону № 280-97/ВР обласна рада проводить свою роботу на сесіях. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради є правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
Депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують активну участь у діяльності ради та утворених нею органів, та обов’язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат зобов’язаний брати участь у роботі сесій ради, засідань постійних комісії та інших комісій ради. Депутат має право ухвального голосу з усіх питань, які розглядаються на сесіях ради, а також на засіданнях постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано (частина четверта, шоста статті 49 Закону № 280/97-ВР).
Відповідно до частини першої, третьої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Чинний Закон України ,,Про запобігання корупції” визначає правові та організаційні засади формування єдиного розуміння законодавчих приписів щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, дотримання встановлених заборон та обмежень.
Так, закон виділив два види конфлікту інтересів:
потенційний конфлікт інтересів – наявність в особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об’єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень (абзац дев’ятий частини першої статті 1 Закону).
реальний конфлікт інтересів – це суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень (абзац тринадцятий частини першої Закону).
Тобто складовими конфлікту інтересів (реального, потенційного) є:
приватний інтерес (будь-який майновий чи немайновий), службові/ представницькі повноваження (безпосередні або загально службові), а співвідношення зазначених складових спричиняє виникнення:
реального конфлікту інтересів – приватний інтерес суперечить службовим/представницьким повноваженням, що впливає на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи не вчинення дій під час виконання зазначених повноважень;
потенційного конфлікту інтересів – у сфері службових/ представницьких повноважень наявний приватний інтерес, що може на настанні певних обставин у майбутньому вплинути на об’єктивність чи неупередженість прийняття рішень або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень (Методичні рекомендації щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, затверджені рішенням НАЗК від 29.09.2017 № 839).
Статтею третьою Закону № 1700-VІІ визначено суб’єктів, на які поширюється дія цього Закону. Зокрема, згідно з підпунктом ,,б” пункту 1 цієї статті, суб’єктами, на яких поширюється дія, є особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування: народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад, сільські, селищні, міські голови.
Відповідно до частини першої статі 28 Закону № 1700-VІІ особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зобов’язані:
вживати заходів щодо недопущення виникнення конфлікту інтересів;
повідомити не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналась чи повинна була дізнатись про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів, безпосереднього керівника, а у випадку перебування особи на посаді, яка не передбачає наявність у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі – НАЗК чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно;
не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів;
вживати заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів.
У статті 59-1 ,,конфлікт інтересів” Закону № 280/97-вр передбачено, що голова, заступник голови, депутат обласної ради бере участь у розгляді, підготовці та прийнятті рішень відповідною радою за умови самостійного публічного оголошення про це під час засідання ради, на якому розглядається відповідне питання.
Здійснення контролю за дотриманням вимог частини першої цієї статті, надання зазначеним у ній особам консультацій та роз’яснень щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, поводження з майном, що може бути неправомірною вигодою та подарунками, покладається на постійну комісію, визначену відповідною радою (згідно зі статтею 361 Регламенту Дніпропетровської обласної ради цю функцію покладено на постійну комісію обласної ради з питань регламенту, депутатської етики, діяльності ради).
З аналізу частини другої статті 51-1 Закону № 280/97-вр вбачається, що обов’язки щодо попередження конфлікту інтересів у депутата ради місцевої ради покладено не лише на такого депутата, але і на відповідну постійну комісію ради.
Тому вважати, що за наявності конфлікту інтересів у одного депутата ради це не зачіпає будь-яким чином інших депутатів, не можна. Такий висновок ґрунтується на тому, що певна кількість депутатів входить до постійної комісії, яка в обов’язковому порядку має бути створена відповідною радою саме для запобігання та урегулювання конфлікту інтересів у депутата ради.
Якщо Законом № 280/97-вр врегульовано правовий статус, склад та повноваження і порядок органів місцевого самоврядування, то термін ,,реальний конфлікт інтересів”, ,,неправомірна вигода”, ,,подарунок” вживаються у значенні, наведеному в Законі № 1700-VІІ, що прямо зазначено у примітці до статті 51-1 Закону № 280/97-вр.
У статті 35 Закону № 1700-VІІ передбачено спеціальні правила, особливості врегулювання конфлікту інтересів, що виник у діяльності окремих категорій осіб, уповноважених на виконання функцій місцевого самоврядування.
Зазначено що правила врегулювання конфлікту інтересів у діяльності голів, заступників голів, депутатів місцевих рад визначаються законами, які регулюють статус відповідних осіб та засади організації відповідних органів.
Тобто, при виникненні конфлікту інтересів у депутата ради він має діяти відповідно до правила передбаченого у статті 59-1 Закону 280/97-вр, згідно з яким можливість брати участь у розгляді, підготовці та прийняття рішень відповідною радою пов’язано з виникненням ним такої умови: самостійного публічного оголошення про це під час засідання ради, на якому розглядаються відповідні питання.
Разом з тим, у частині другій статті 35 Закону № 1700-VІІ у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу, вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом.
Відповідно до пункту 1.1.2 Методичних рекомендацій щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів зазначено, що за частиною другою статті 35 Закону № 1700-VІІ член колегіального органу, у разі виникнення у нього реального чи потенційного конфлікту інтересів, не має права брати участь у прийняті рішення цим органом, а його заява про конфлікт інтересів заноситься в протокол засідання колегіального органу.
Орган, наділений спеціальною компетенцією – НАЗК відповідно до пункту 15 статті 35 Закону № 1700-VІІ, зазначає, що у такій ситуації перевагу має закон, яким є Закон № 1700-VІІ.
Підсумовуючи вищевикладене та згідно з частиною першою статті 67 Закону № 1700-VІ, нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) з порушенням вимог цього Закону, підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої особи, об’єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, зокрема Національного агентства, органу місцевого самоврядування.
Отже, для встановлення порушення процедури прийняття рішення, визначальним є сам факт участі депутата у голосуванні за наявності конфлікту інтересів (незалежно потенційного чи реального), а не вплив такого голосування на прийняття рішення з урахуванням наявності кваліфікованої більшості, необхідної для прийняття позитивного рішення колегіальним органом.
Прийняте в умовах реального конфлікту інтересів у одного з депутатів рішення органу місцевого самоврядування компрометує таке рішення, та, як наслідок, нівелює довіру суспільства до органів місцевого самоврядування в цілому.
Також потрібно нагадати, що відповідно до статті 65 Закону № 1700-VІІ за вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень передбачена відповідальність.
